Wat is een Terug- en Overnameovereenkomst?

Een T&O, in het Engels bekend als ‘Readmission Agreement’, is een overeenkomst tussen twee partijen, cq. de Benelux of de Europese Unie en een derde land, waarin juridisch bindende afspraken staan om vreemdelingen zonder verblijfsrecht terug te nemen. Ook vreemdelingen die geen onderdanen van het derde land zijn, maar wel via dat land de EU zijn binnengekomen, kunnen onder een terug- en overnameovereenkomst vallen. Daarnaast zijn er T&O’s tussen EU-landen. Die zijn vooral bedoeld voor de terugname van niet-EU burgers die onder de Dublinverordening vallen. Dat wil zeggen: asielzoekers die al in een andere EU-lidstaat zijn geregistreerd of daar een asielverzoek hebben ingediend.

Overeenkomsten in EU-verband

De Europese Commissie is namens de EU-lidstaten bevoegd tot het sluiten van terug- en overnameovereenkomsten op grond van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU,  artikel 79 lid 3). Artikel 218 van dat verdrag regelt dat de Raad van de EU de Europese Commissie op haar voorstel een mandaat verleent om onderhandelingen te openen met bepaalde (derde) landen. Zodra de Europese Commissie mandaat heeft, mogen de lidstaten niet zelfstandig onderhandelingen starten met hetzelfde derde land. België, Nederland en Luxemburg, de Beneluxlanden, voeren de onderhandelingen altijd in gezamenlijkheid.

Het streven is om met zoveel mogelijk, maar in elk geval de belangrijke landen van herkomst, een specifieke T&O af te sluiten. De keuze van landen wordt gebaseerd op criteria als migratiedruk uit het desbetreffende land en de geografische ligging ten opzichte van het grondgebied van de EU. Hierbij richt de EU zich met name op landen die grenzen aan de Unie. Tegenover de samenwerking op gebied van met name gedwongen terugkeer met het derde land kan de EU bijvoorbeeld een visumvrijstelling stellen voor houders van diplomatieke paspoorten. De onderhandelingen over een T&O kunnen jaren duren.

Overeenkomsten in Benelux-verband

Zolang de EU geen gebruik maakt van haar bevoegdheid een T&O met een derde land te sluiten, blijven de lidstaten bevoegd dat zelf te doen, evt. op multilateraal niveau. Op basis van de Overeenkomst tussen België, Luxemburg en Nederland van 11 april 1950 waarin de personencontrole is verlegd naar de buitengrenzen van het Beneluxgebied, sluiten België, Nederland en Luxemburg hun T&O’s in beginsel gezamenlijk.

De Beneluxlanden bepalen in overleg met welke landen van herkomst onderhandelingen worden geopend. Daarbij gaat het doorgaans om belangrijke landen van herkomst verder weg, die niet aan Europa grenzen. In 2015 is bijvoorbeeld een T&O afgesloten met Kazachstan. Momenteel voeren de Benelux landen T&O-onderhandelingen met onder meer India, Mongolië en Cuba, waarbij steeds één Benelux-staat het voortouw neemt. Ook kunnen de Beneluxlanden afzonderlijk benaderd worden door een derde land voor een overeenkomst in het kader van visumvrijstelling.

Is Nederland aan zet, dan voeren de Dienst Terugkeer en Vertrek, de Directie Migratiebeleid en het Ministerie van Buitenlandse Zaken de onderhandelingen. Omdat het om het verdragenrecht gaat, biedt het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) juridische ondersteuning. Wanneer visumvrijstelling de inzet is voor de onderhandelingen, is BZ sowieso van de partij.

Uitvoeringsprotocol

Een T&O bestaat uit twee onderdelen: de overeenkomst zelf en een uitvoeringsprotocol (UP).

In het UP wordt geregeld wat er in de uitvoering moet gebeuren. Bijvoorbeeld welke formulieren worden gebruikt, of er via e-mail of fax wordt gecommuniceerd over een terug- of overname(verzoek) en wat de toegestane doorlooptijden zijn. Maar ook hoe lang een autoriteit mag doen over een identiteitsonderzoek, in welke gevallen onderzoek niet nodig is en binnen welke termijn een laissez-passer wordt afgegeven nadat de nationaliteit is bevestigd. Verder kan bijvoorbeeld worden geregeld hoe de vreemdeling wordt gepresenteerd aan de diplomatieke vertegenwoordiging (fysiek of digitaal).

De kern van het UP is dat de gesloten T&O ‘op maat’ wordt gemaakt door de lidstaten en het derde land. Is er eenmaal een T&O overeenkomst in EU-verband tot stand gebracht, dan kan elke lidstaat afzonderlijk een uitvoeringsprotocol met de andere partij sluiten. De Beneluxlanden doen dit gezamenlijk. De overeenkomsten die in Beneluxverband worden gesloten, gaan in de regel vergezeld van een gelijktijdig gesloten uitvoeringsprotocol.

Voordelen van een T&O

Bij gedwongen terugkeer is het aanvragen van een laissez-passer voor de vreemdeling een langdurig proces. Soms duurt dit zelfs meerdere jaren. Een positief antwoord op het verzoek is niet altijd vanzelfsprekend en ook wordt het verzoek niet altijd gehonoreerd. Als er een T&O is, gaat dit gemakkelijker. Dan wordt na indiening van een zogenaamd terug- en overnameverzoek of ‘readmissieverzoek’ akkoord gegeven voor de terugname van een vreemdeling en kan de DT&V op basis van dit akkoord een reisdocument (laissez-passer, ook bekend als ‘emergency travel certificate’ of ‘emergency travel document’) aanvragen bij de diplomatieke vertegenwoordiging in Nederland of België, zoals een ambassade of consulaat. Deze kan dan in beginsel niet weigeren om een laissez-passer af te geven. Bovendien biedt het T&O het voordeel dat er een duidelijke procedure is afgesproken om vast te stellen of een vreemdeling de identiteit/ nationaliteit heeft van het betrokken land. Ook zijn er duidelijke deadlines voor beantwoording van verzoeken.

Online platformen

Op initiatief van de Europese Commissie zijn in overleg met enkele herkomstlanden beveiligde online platformen opgezet waar terugkeerorganisaties in de EU-lidstaten, zoals DT&V, aanvragen voor identificatie en afgifte van reisdocumenten kunnen indienen. Deze worden dan online verder behandeld door de bevoegde autoriteiten in de landen van herkomst.

De uitwisseling via dit ‘Readmission Case Management System’ (RCMS) vervangt het papieren proces en zorgt voor efficiënte en transparante samenwerking. In veel gevallen kan na identificatie een reisdocument worden gedownload en geprint. Momenteel zijn RCMS-platforms in gebruik met Sri Lanka, Armenië, Georgië en Azerbeidzjan. De verwachting is dat Nederland dit jaar ook aangesloten zal worden op het RCMS met Pakistan.

Meer informatie

Op www.dienstterugkeerenvertrek.nl staat een overzicht van landen waar Nederland een terug- en overnameovereenkomst mee heeft. In de landeninformatie is bij elk land indien van toepassing de terug- en overnameovereenkomst te vinden.